一、什么是 特许经营項目
举个例子
1.政府欲建一个項目，该項目有运营收入（如过路费、服务费等）；
2.政府就上述項目引入社会资本进行投资，由社会资本或其组建的項目公司（政府可参股）负责该項目的投资、建设、经营保护等工作；
3.若政府选择让该社会资本根据运营項目获取投资收益的。
4.此时，政府就需给予该社会资本或其组建的項目公司 特许经营权。
综上，是为 特许经营項目。 特许经营是从怎样给予投资收益的角度来说的。
二、什么是ppp項目
PPP翻译成中文，为政企成都（我也在想为何不直接说政企成都）
政企成都是一种成都方式，在目前的政策体系下，可以这么说，凡是引入社会资本进行項目投资，然后利用一定方式给予其投资收益的此种成都方式，表现为政企成都的，全是PPP項目。
综上一、二，可知，PPP的角度是成都方式， 特许经营的角度是收益方式。只倘若体现政企成都的 特许经营項目便是PPP項目；PPP項目的收益方式不限于 特许经营。
至此，便可解答通过发改委2015的25号令， 特许经营項目到底是否全是ppp項目的问題了。或者说这个不是一个有意义的问題。
三、对于楼上各位所说的观点，阐述我的看法
1.对于姜子所说的可能 特许经营权给予本级融资平台及其他国有企业的问題
姜子说，授权给该类平台公司就不是PPP，这说法在当时可能是对的。但是，
（1）假如不是政企成都，便不会有真正的 特许经营权授权问題。
（2）自从国办发42号文发布，全面放开了对本级平台公司及本级国有企业的限制，只要他们进行了现代企业改革，并进行相应公告，便可参与到PPP項目当中，这样一来，上述类型企业便可名正言顺地参与到PPP大潮中。
2.关于心灵辣糊汤的说法
心灵辣糊汤说：大部分 特许经营的ppp項目什么污水处理厂，垃圾处理站；基本上只倘若个ppp項目全是给你运营权。
（1）心灵说得对，污水处理厂，垃圾处理站，涉及运营，引入社会资本进行投资，根据一定方式运营其投资收益，这就是政企成都，就是PPP項目。当需要根据运营項目获取投资收益时，便需要政府授予 特许经营权，此时，就是 特许经营項目，也便是 特许经营类的PPP項目。
（2）关于只倘若PPP項目都给你运营权，简易地理解还是对的。但一般来说，需要根据項目运营获取收益的，才 特许经营；对于根据政府付费获取收益的項目，一般体现为可用性付费和绩效服务费，实务上往往签署PPP項目合同即可，不需要另行授予 特许经营权。
作者简介：@董小璇璇2015年毕业于东北大学城市规划靠谱，就目前职于成都某大型国企下属的工程項目管理公司
看全文：
特许经营只是ppp其中的一类，是其中的一种实现方式。
特许经营期限应当利用行业特点、所带来公共产品或服务需求、項目生命周期、投资回收期等综合因素肯定，最长不超过30年。而ppp項目最短要求10年以上。
PPP項目中，常见的付费机制主要包括三类：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。 特许经营項目中常见的是使用者付费和可行性缺口补助两类。
特许经营ppp的应用范围更广，不管項目本身是否有运营因素，是否是政府垄断范畴。 特许经营模式更倾向于項目本身有一定的独家运营的垄断性质，能带来稳定现金流的項目。
ppp模式强调的是政府和社会资本双方处于平等的法律地位，基于契约建立的民事法律关系。而 特许经营模式下，强调的是政府方对境内外法人或其他组织的行政授权，两者处于管理与被管理的行政法律关系。
虽然PPP与 特许经营不是一个概念， 特许经营也不是PPP的单一的模式，但现实中，PPP項目普遍以 特许经营的形式实施。PPP項目以 特许经营的模式实施，可以享有招标、审批、融资等多方面的好处（参考《招标投标法实施条例》第九条、《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第二十二条、第二十三条），为此，PPP項目大多数披上 特许经营的外衣。
一、什么样的項目是 特许经营項目？
基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第三条规定，基础设施和公用事业 特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，根据协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设经营基础设施和公用事业并得到回报，带来公共产品或者公共服务。
1、从模式看，第五条规定，基础设施和公用事业 特许经营可以采取的方式有BOT、BOOT、BTO及国家规定的其他方式，以此，起码可以肯定三种方式是 特许经营的方式。
2.期限：第六条基础设施和公用事业 特许经营期限应当通过行业特点、所带来公共产品或服务需求、項目生命周期、投资回收期等综合因素肯定，最长不超过30年。
3、从付费形式分析，向用户收费不足以覆盖 特许经营建设、经营成本及有效回报的，可由政府带来可行性缺口补助，包括政府授予 特许经营項目相关的其它研发运营权益。
4、从适用范围看，《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第二条规定，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境维护、市政工程等基础设施和公用事业领域的 特许经营活动，适用本办法。那么，农业、林业、文化、旅游、科技、医疗、教育等項目就被排除在外。
二、什么样的項目是ppp項目？
2016年6月8日，财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范項目申报筛选工作的通知》，该通知第一次公布了完整的PPP項目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条，前九条是定性的否定标准，后六条是定量的确定标准。梳理此前PPP相关文件规定，得出认定我国PPP項目的如下9项标准:
1.实施主体
问：PPP中的政府方一般由三方组成：授权机构、实施机构及出资代表。那么这三方分别是指谁呢？
《评审标准》第1条规定：国有企业或融资平台公司，做为政府方签署PPP項目合同的不做为备选項目。
而做为政府方与社会资本签署ppp合同的便是ppp項目的实施机构，也便是明确指出国有企业或融资平台公司不能做为ppp項目的实施机构。否定了发改投资[2014]2724号“行业经营公司或其他相关机构，做为政府授权的項目实施机构”的说法。
关于授权机构，有以下相关文件
财政部关于印发《政府和社会资本成都模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号），項目实施方案的第六部分监管架构：监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主假如政府对項目实施机构的授权，以及政府直接或根据項目实施机构对社会资本的授权
关于实施机构，有以下相关文件
财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不相同。
《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位做为实施机构。
《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》是目前关于PPP項目实施机构的法律效力最高的规定，其十四条规定：“县级以上人民政府，应当授权有关部门或单位做为实施机构负责 特许经营項目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。
按照财政部的规定，只有政府指定的有关职能部门和事业单位可以做为項目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本成都模式操作指南》第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可做为項目实施机构，负责項目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以做为PPP項目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。
发改委则认为行业经营公司或其他相关机构也能做为項目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本成都的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业经营公司或其他相关机构，做为政府授权的項目实施机构，在授权范围内负责PPP項目的前期评估论证、实施方案编制、成都伙伴选择、項目合同签订、項目组织实施以及成都期满移交等工作”。
《政府购买服务管理办法（暂行）》财综[2014]96号第四条规定：“政府购买服务的主体（以下简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”
结合上述文件的内容，可以总结出政府方的组成。
答：
授权机构：指县级以上人民政府，只有在 特许经营中才是必须的有，政府购买服务中未强制要求。
实施机构：实施机构指和社会资本签订PPP項目合同的政府方。不论是采用政府购买服务，也是 特许经营方式，PPP項目实施机构只能是政府、政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。授权范围内负责PPP項目的前期评估论证、实施方案编制、成都伙伴选择、項目合同签订、項目组织实施以及成都期满移交等工作。
出资代表：融资平台公司和行业经营公司可以做为PPP項目中政府方的出资代表。
2.实施范围
问：PPP項目可以包括商业項目吗？PPP項目用地可以是运营性用地吗？
《评审标准》中规定“不属于公共产品或公共服务领域的……”不做为备选項目。这与此前规定是相同的。
《政府和社会资本成都模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定：“……基础设施及公共服务类項目，适宜采用政府和社会资本成都模式。”
《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第二条规定：“……基础设施和公用事业领域的 特许经营活动，适用本办法。”
按照第二批PPP示范項目申报通知财金[2015]57号规定，公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境维护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。
国家进步改革委关于开展政府和社会资本成都的指导意见发改投资[2014]2724号PPP模式主要适用于政府负有带来责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类項目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务項目，以及水利、资源环境和生态维护等項目均可推出PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点項目，应优先考虑采用PPP模式建设。
答：所以PPP項目的范围只能是公益項目不包括商业項目，运营性用地不宜做为PPP項目用地。
3.成都期限
问：PPP成都期多长？BT是PPP吗?为什么？
PPP項目是政府和社会资本长期成都。成都期多长，其他文件并沒有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范項目的财金[2015]57号及《评审标准》规定：
采用建设-移交（BT）方式实施的，或者成都期限（含建设期在内）低于10年的，不做为备选項目。
PPP强调項目全生命周期。一个基建或公共服务項目，设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性，规定最低10年是适当的。目前，除非政策性银行，能够做出10年贷款的银行也寥寥无几。
答：BT仅仅涉及投资和建设环节，其期间也就2年左右，根本未包括全生命周期。項目全生命周期强调的是经营。只有由社会资本负责項目经营，才能提高項目效率，才能做出物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項目都带O（经营）。当然L（租赁）、M(管理)等也能视为一种变相的经营。所以，不带经营的BT不是PPP。
也便是说真正的ppp項目都要带O，便是经营环节。
4.融资方式
问：PPP模式是地方政府基础设施的融资方式，那么以固定收益、保底承诺、回购安排进行融资的項目是PPP吗？
《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第21条规定：“政府可以…作出承诺，但不得承诺固定投资收益…”。
财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定收益、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选項目。
答：采取固定收益、保底承诺、回购安排的項目实则仍是地方政府借债融资，增大地方政府债务，违背了PPP风险共担、绩效评判等原则，因而不属于PPP項目。
5.采购方式
问：PPP項目社会资本应该怎样选择？
《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。
《政府和社会资本成都項目政府采购管理办法》财库[2014]215号进一步规定：增加了竞争性磋商的采购方式。
《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业 特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织……。”
在司法实践中， 特许经营項目未采用竞争性方式选择投资人，往往认定合同无效。故此《评审标准》规定：“未按政府采购相关规定选择社会资本成都方的”不列为备选項目。
答：对于PPP項目，不论采用 特许经营也是政府购买服务，均应采用竞争性方式选择社会资本。
6.风险共担
问：在PPP模式下，政府和社会资本是什么关系？
财金[2014]113号第11条，规定PPP項目“在政府和社会资本间有效分配項目风险。”
《评审标准》将“风险识别和分配是否充分、有效，利益共享机制能否实现激励相容”做为重要评审标准。
值得注意的是，政府可以承担最低流量、最低供应等风险，保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之对应，PPP項目应限制社会资本的高额回报做为对冲。
答：PPP項目是政府和社会资本之间类似合伙的成都关系，双方共担风险、共享回报。
7.物有所值
问：政府为什么要推出PPP模式？
财金[2014]113号第八条规定：“财政部门应对項目实施方案进行物有所值……经重新验证仍不能根据的，不再采用政府和社会资本成都模式。”
《PPP物有所值评判指引（试行）》规定现阶段以物有所值定性评判为主，定量评判做为补充。而在《评审标准》规定既要定性评判的也要定量评判。”
从现行政府及国外经验来看，政府推出PPP的基本目的是物有所值，也便是政府要合算。目前一线城市推出PPP不力的重要原因便是觉得PPP物不所值。目前物有所值评判分为定性评判和定量评判两种类型，《政府和社会资本成都模式操作指南（试行）》中规定：
定性评判重点关注，項目采用政府和社会资本成都模式，与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高经营效率、促进创新和公正竞争等。
定量评判主要根据，对政府和社会资本成都，項目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算項目的物有所值量值，判断政府和社会资本成都模式是否减少項目全生命周期成本。
可以看出两种评判方式的目的全是为了让政府得到利益，以降低政府的采购支出成本。
答：物有所值评估是实施PPP項目的基本条件。
8.财政可承受
问：目前地方债务水平较高，政府是否有能力支付PPP項目的补贴呢？
财金[2015]57号规定：示范項目“每一年度，全部PPP項目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”
该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限。
答：只有根据财政承受能力论证，证明政府有支付能力时，才做为PPP項目。《评审标准》规定：“未按财政部相关规定开展……财政承受能力论证的”不做为备选項目。
9.相关手续完整
问：在准备阶段需要哪些手续？
《评审标准》特别强调满足城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续完备。
以上标准可以用一段话总结下：ppp項目是基础设施和公共服务类項目（公益項目），由县级以上人民政府授权，政府或者其职能部门或事业单位做为实施机构，根据竞争性方式选择社会资本，并与社会资本形成成都期限大于十年的，风险共担、利益共享、有效收益的关系。需要符合的条件：利用物有所值评判（在項目识别阶段）、财政承受能力论证，满足城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续。
三、两者有什么区别？
1.从模式看，第五条规定，基础设施和公用事业 特许经营可以采取的方式有BOT、BOOT、BTO及国家规定的其他方式，以此，起码可以肯定三种方式是 特许经营的方式。
而PPP模式是“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，利用 特许经营、购买服务、股权成都等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期成都关系。"ppp其实是一类别模式的集合，从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、 特许经营类和私有化类。也便是说 特许经营只是ppp其中的一类，是其中的一种实现方式。
2.实施期限
基础设施和公用事业 特许经营期限应当通过行业特点、所带来公共产品或服务需求、項目生命周期、投资回收期等综合因素肯定，最长不超过30年。而ppp項目最短要求10年以上。
3.付费机制
在PPP項目中，常见的付费机制主要包括三类：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助，而 特许经营項目中，向用户收费不足以覆盖 特许经营建设、经营成本及有效回报的，可由政府带来可行性缺口补助，包括政府授予 特许经营項目相关的其它研发运营权益。但是对政府付费沒有提及。
4.从适用范围看，《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》第二条规定，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境维护、市政工程等基础设施和公用事业领域的 特许经营活动，适用本办法。那么，农业、林业、文化、旅游、科技、医疗、教育等項目就被排除在外。
通过2016年10月11日，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本成都工作的通知》（财金[2016]90号）要求在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境维护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。可见ppp的应用范围更广，能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境维护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域均可广泛采用，不论項目本身是否有运营因素，是否是政府垄断范畴。而采用 特许经营模式更倾向于項目本身有一定的独家运营的垄断性质，能带来稳定现金流的項目。5.法律关系存在差别。ppp模式强调的是政府和社会资本按照平等协商原则订立合同，双方处于平等的法律地位，基于契约建立的民事法律关系。而 特许经营模式下，强调的是政府方对境内外法人或其他组织的行政授权，属于具体的行政行为，处于管理与被管理的行政法律关系。因ppp与 特许经营法律关系的差别，导致項目发生争议时适用的法律、争议解决机制等方面存在差异。总结： 特许经营只是ppp的一种实现方式，ppp項目包含的范围更加广泛， 特许经营項目是不是ppp項目还要从ppp項目的判定标准出发，逐条核对才能判别。
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